Роль кредитной организации при казначейском исполнении бюджета

Грошева Надежда Борисовна

Одним из основных принципов казначейского исполнения бюджета является принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. А суть казначейского исполнения бюджета – в оплате от имени и по поручению бюджетных учреждений, что на практике можно осуществить только с помощью ведения лицевых счетов бюджетных учреждений. Подобные лицевые счета могут быть как фиктивными – открытыми собственно в казначействе (при этом они ведутся в рамках единого бюджетного счета финансового органа, открытого, как правило, в РКЦ), так и реальными счетами, открытыми в кредитной организации (в уполномоченном или региональном банке или небанковской кредитной организации – очевидно, что РКЦ таким банком быть не может, так как не обладает ни техническими, ни организационными возможностями осуществлять контроль за целевым использованием средств с подобных счетов).

Очевидно, что наиболее эффективным и безрисковым взаимодействие с кредитной организацией будет только в том случае, если финансовый орган (в качестве представителя администрации) имеет возможность полностью контролировать работу кредитной организации (т. е. фактически кредитная организация, которая осуществляет работу со счетами бюджетных учреждений, должна быть региональной – в которой администрации принадлежит решающий голос). Подобная кредитная организация не должна заниматься рисковой деятельностью, не санкционированной финансовым управлением – обслуживанием сторонних коммерческих организаций, выдачей кредитов, работой с ценными бумагами (за исключением ценных бумаг бюджета), привлечением вкладов и так далее. Наиболее оптимальным вариантом взаимодействия с кредитной организацией является тот, когда кредитная организация обслуживает исключительно бюджет (оперирует бюджетными и связанными с бюджетом средствами), и далее речь будет идти именно о такой кредитной организации.

При ведении фиктивных счетов в казначействе (в рамках финансового органа) принцип единства кассы формально соблюден, но работа казначейства в данном случае сопряжена с рядом негативных моментов. Прежде всего, возникает проблема кредиторской задолженности – как уже существующей, так и вновь возникающей. Уже существующая кредиторская задолженность (оформленная в качестве выставленных к счетам бюджетных учреждений инкассовых поручений) не может быть одномоментно погашена (фактически подобная кредиторская задолженность существует примерно у одной четверти бюджетных учреждений и нередко составляет сумму, превышающую годовые лимиты учреждений). Даже после принятия мер по ее анализу, ликвидации части задолженности по чисто формальным признакам, отзыва части инкассовых поручений после договоренности с кредиторами (к примеру, что инкассовое поручение отзывается в случае признания задолженности государственным долгом и внесения суммы в бюджет на текущий или последующий год и так далее) около половины суммы останется в виде инкассовых поручений, и, следовательно, такие счета могут быть закрыты исключительно в случае переоформления всей суммы задолженности на единый бюджетный счет (что приведет к фактическому параличу бюджета). При существовании же незакрытых счетов (выпадающих из-под контроля казначейства) эффективность казначейского исполнения бюджета снижается. Аналогичная проблема встает с вновь возникающей кредиторской задолженностью (которая будет возникать несмотря на любые предпринятые организационные меры) – подобная задолженность в виде инкассовых поручений не может быть выставлена к фиктивным счетам. Далее необходимо отметить, что во многих договорах, заключаемых бюджетным учреждением, обязательно указание расчетного (или бюджетного счета) бюджетного учреждения. После закрытия счетов в кредитных организациях указывать в подобных случаях становится нечего. Единственным выходом из подобной ситуации является заключение договоров финансовым управлением от имени бюджетных учреждений с указанием единого бюджетного счета, но это потребует оформления всех договоров непосредственно в финансовом управлении (что облегчает контроль за заключаемыми договорами, но влечет за собой значительный рост объема работы). Кроме того, на фиктивные счета невозможно привлечь сторонние средства (например, для доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности придется отрывать учреждениям специальные счета в банках, что опять же снижает эффективность казначейского контроля). Также значительным минусом подобной схемы является трудоемкость работы по обслуживанию подобных фиктивных счетов (даже при максимальной автоматизации документооборота между бюджетными учреждениями и финансовым управлением останется значительный объем ручной работы, кассовое обслуживание большого количества бюджетных учреждений повлечет за собой большой объем работы по выдаче и контролю за выдачей чеков и так далее), и фактически финансовому управлению придется выполнять несвойственные ему функции по расчетно-кассовому обслуживанию множества фиктивных счетов учреждений.

При открытии счетов в кредитной организации эти и многие другие проблемы автоматически решаются. Кредитная организация обладает штатом работников, способных квалифицированно и эффективно вести счета (производить расчетно-кассовое обслуживание), открытые в кредитной организации счета будут полноценными с точки зрения гражданско-правовых отношений, на такие счета можно привлечь сторонние средства, автоматически решается проблема с выдачей наличных средств с таких счетов (чеки смогут выписывать сами бюджетные учреждения) и так далее. В этом случае также соблюдается принцип единства кассы (единым счетом, на который поступают доходы и с которого осуществляются расходы бюджета, будет являться корреспондентский счет кредитной организации).

При ведении счетов в кредитной организации появляется возможность полного контроля за кассовой дисциплиной бюджетных учреждений, реального и оперативного использования остатка средств на корреспондентском счете. При работе с кредитной организацией у финансового управления появляется возможность реализации зарплатных проектов на собственных условиях, в том числе и возможность кредитования работника под заработную плату (как с помощью пластиковых карт, так и с помощью лицевых счетов работников бюджетных учреждений) и реализации проектов безналичных расчетов учреждений через систему собственных пластиковых карт (при реализации подобных проектов через стороннюю кредитную организацию карты будут исключительно дебитовыми, т. е. финансовое управление фактически перечисляет кредитной организации предоплату по тем видам товаров, работ или услуг, для расчетов по которым предусмотрены карты. Кроме того, финансовое управление лишается возможности оперативного управления остатками на подобных картах. В случае же собственного процессинга появляется возможность оперировать кредитовыми картами, производя оплату только фактически потребленных товаров, работ или услуг).

При ведении счетов в кредитной организации появляется возможность проведения автоматических клиринговых расчетов между плательщиками и получателями бюджетных средств, возможность открытия плательщикам кредитных линий в счет будущих платежей, проведение взаимных расчетов в денежной форме и так далее.

Также решается проблема с оплатой налоговых платежей (формально финансовое управление не имеет права платить налоги и сборы за третьих лиц, поэтому, например, налоги по доходам от оказания платных услуг должно платить само учреждение, что при ведении фиктивных счетов неосуществимо, тогда как при наличии реальных счетов весьма эффективно осуществляется).

В кредитной организации реально можно вести счета государственных унитарных предприятий, что позволит контролировать их доходы и расходы; также в кредитной организации можно открывать счета, на которых будут находиться и использоваться в соответствии с казначейской технологией бюджетные средства, выделенные коммерческим организациям по осуществляемым за счет бюджетных средств программам, что позволит фактически увеличить остаток на едином счете бюджета за счет остатков на таких счетах (таким образом осуществится централизация всех бюджетных средств и уменьшение средств на открытых в кредитной организации счетах будет происходить исключительно под казначейским контролем).

Кредитная организация позволит эффективно реализовывать межбюджетные отношения, позволяя минимизировать встречные финансовые потоки (между региональным и местными бюджетами) и выделять средства нижестоящим бюджетам для расходования согласно казначейской системе.

Счета для работы с бюджетными средствами подрядчиков государственного заказа также должны открываться в кредитной организации (в этом случае средства формально будут уходить со счетов бюджетных учреждений, но оставаться до их расходования подрядчиком на едином бюджетном счете). Аналогично появляется возможность открыть счета в кредитной организации тем поставщикам и подрядчикам, которые стационарно участвуют в расчетах с бюджетными учреждениями (что позволит ускорить оплату товаров, работ или услуг и фактически оставить средства до их расходования на счете бюджета).

Таким образом при ведении всех бюджетных счетов в кредитной организации появляется возможность реального исполнения принципа единства кассы, ведения эффективного мониторинга всех средств бюджета, получения оперативной информации о состоянии расчетов в бюджетной сфере.