Нужна ли минимизация встречных финансовых потоков в бюджетной системе региона?

Карташов Станислав Валерьевич

Распределение и закрепление доходных источников между уровнями бюджетов является одним из основных элементов межбюджетных отношений любого уровня. Его основная задача – гарантировать стабильность доходной базы нижестоящих бюджетов, что создает стимулы к более эффективному бюджетному управлению на соответствующем уровне власти.

Принцип минимизации встречных финансовых потоков означает, что при формировании нижестоящих бюджетов недостаток средств для покрытия расходных обязательств компенсируется в первоочередном порядке за счет передачи регулирующих доходных источников, и только в случае их недостатка – через механизмы финансовой помощи.

Данный принцип законодательно закреплен на субфедеральном уровне федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления”, несмотря на то, что уже с 1994 года аналогичный принцип на федеральном уровне был отменен, а в дальнейшем осуществлены шаги по приведению доходной базы всех субъектов Российской Федерации в одинаковые условия, что подразумевало отмену соглашений по распределению налогов с отдельными субъектами федерации (Татарстан, Башкортостан). Видимо, именно эта логика действий привела к исключению принципа минимизации финансовых потоков из перечня принципов межбюджетных отношений в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Тем не менее, принцип минимизации финансовых потоков продолжает активно применяться в подавляющем большинстве регионов.

Передача в нижестоящий бюджет большей части доходных источников в принципе должна способствовать большей заинтересованности нижестоящих бюджетов в увеличении доходной базы и, кроме того, способствует снижению их зависимости от вышестоящего бюджета. Однако на практике ситуация выглядит несколько по-иному, и это позволяет выдвинуть серьезные аргументы против принципа минимизации встречных финансовых потоков.

Во-первых, существующее налоговое законодательство значительно ограничивает права регионов и муниципалитетов, и даже в случае реализации последних инициатив федеральных органов власти (например, разработанного Минфином России проекта концепции развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года) муниципалитеты будут администрировать незначительную часть собственной доходной базы (не более 20-30%). Иными словами, ее изменение будет во многом определяться решениями вышестоящих уровней власти, что размывает финансовую ответственность каждого уровня власти за принимаемые решения.

Во-вторых, принцип минимизации встречных финансовых потоков ведет к несоблюдению таких критериев распределения доходов между уровнями бюджетной системы, как критерий экономической эффективности (муниципалитеты получают те налоги, поступления которых не зависят от их усилий) и критерий мобильности налоговой базы (муниципалитеты получают налоги, база которых формируется вне их территории). В качестве примера можно привести крупные предприятия Иркутской области, имеющие развитую сеть обособленных подразделений по области и уплачивающие налоги в бюджет почти каждого муниципального образования, хотя в действительности налогооблагаемая база таких предприятий формируется немногими крупными потребителями, и в конечном итоге – конъюнктурой на мировых товарных рынках.

В-третьих, доходная база многих регионов, а тем более муниципалитетов, является крайне нестабильной, в основном по причине наличия крупных градообразующих предприятий, зависящих от внешних факторов, например, конъюнктуры мирового рынка или политики в области регулирования естественных монополий. Муниципалитеты не могут влиять на эти факторы и на поведение крупных налогоплательщиков, что вместе с принципом минимизации финансовых потоков создает целый ряд негативных последствий. Необходим частый пересмотр нормативов отчислений по регулирующим налогам с целью изъятия из местных бюджетов дополнительных поступлений или компенсации выпавших доходов, что на практике приводит к потере интереса муниципалитетов к увеличению собственных доходных источников и развитию неформальных механизмов исполнения местного бюджета. Усиливается зависимость муниципалитетов от крупных предприятий, что повышает риск недофинансирования расходов бюджета вследствие влияния на плательщика негативных внешних факторов. В региональном бюджете подобные риски частично диверсифицируются, а потому замена соответствующих собственных доходных источников на финансовую помощь позволяет повысить стабильность исполнения и ликвидность нижестоящего бюджета.

В-четвертых, принцип минимизации финансовых потоков создает ряд проблем и для регионального бюджета. Так, например, для регионов Сибири и Дальнего Востока характерна сильная дифференциация в степени экономического развития муниципалитетов. В терминах бюджетных доходов на душу населения она достигает десятков раз. В то же время принцип минимизации встречных финансовых потоков ставит доходы регионального бюджета в чрезмерную зависимость от доходов немногих муниципалитетов-доноров (например, в Иркутской области 3 муниципалитета из 37 формируют почти 75% областного бюджета) и соответственно сокращает возможности регионального бюджета по решению проблем текущего обеспечения и социально-экономического развития депрессивных территорий.

В-пятых, в условиях отсутствия заинтересованности муниципалитетов в повышении своего доходного потенциала полная передача доходных источников ведет к их сокрытию муниципальными образованиями путем использования неформальных методов исполнения бюджетов, например, создание различных внебюджетных фондов, зачисление доходов в обход счетов по учету средств бюджета, прямое дотирование бюджета налогоплательщиками (например, в обмен на налоговые льготы). Так, например, в Иркутской области централизация 15% административных штрафов в федеральный бюджет в 2000 г. и их зачисление на счета федерального казначейства привело к росту поступлений с 32,9 млн руб. в 1999 г. до 62,5 млн руб. без внесения изменений в законодательство. Это произошло по причине того, что местные органы ранее расходовали данные средства без зачисления на единый счет бюджета и отражения в бюджетной отчетности.

В-шестых, применение принципа минимизации финансовых потоков ведет к значительному снижению прозрачности регионального бюджета и усложнению процесса его принятия. Процедура пересмотра нормативов распределения доходов по отдельным муниципалитетам носит субъективный характер и фактически превращается в политический торг. Это негативно сказывается и на других элементах межбюджетных отношений: в условиях минимизации финансовых потоков резко снижается эффективность любых формальных методик распределения финансовой помощи. Например, в Иркутской области в условиях различий в подушевом уровне доходов между муниципалитетами порядка 15 раз объем средств, передаваемых муниципальным образованиям в форме регулирующих доходов, составляет около 20% доходов консолидированного бюджета области, тогда как финансовая помощь в форме дотаций не превышает 7-8%. Таким образом, методика распределения дотаций в данном случае позволит формализовать распределение между муниципальными образованиями только небольшой части передаваемых им средств.

Очевидно, что в существовании принципа минимизации встречных финансовых потоков заинтересованы прежде всего муниципальные образования. Помимо снижения зависимости от региональных органов власти, у них появляется возможность получения дополнительных доходов путем использования неформальных механизмов при утверждении и исполнении бюджета. Кроме того, передача ресурсов в форме доходов лишает вышестоящий бюджет возможности контролировать их рациональное и целевое использование
(в соответствии с Бюджетным кодексом, права финансового контроля возникают у региональных органов власти только при передаче финансовой помощи).

Приведенный анализ свидетельствует о необходимости отказа от принципа минимизации встречных финансовых потоков и на субфедеральном уровне. К этому подталкивает и логика федерального законодательства. Так, например, Бюджетный кодекс РФ (ст. 129) определяет в качестве одного из принципов межбюджетных отношений принцип равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта федерации, конкретизируя (для межбюджетных отношений федерального уровня), что это “предполагает установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации” (ст. 132).

Аналогичная норма может быть закреплена законом субъекта Российской Федерации и для взаимоотношений с местными бюджетами. При этом единые нормативы отчислений должны быть установлены на долговременной основе. Это позволит региону, сохранив заинтересованность местных органов власти в повышении собственных доходов, достичь более стабильного исполнения регионального и местных бюджетов, повысить прозрачность бюджетных процедур и в конечном итоге более эффективно решать задачи социально-экономического выравнивания муниципальных образований.