Межбюджетные отношения: Начало положено?

Карташов Станислав Валерьевич

Законодательным Собранием Иркутской области 17 октября 2001 года принят Закон области “О межбюджетных отношениях в Иркутской области”, который является одной из первых попыток создания качественно новой схемы формирования межбюджетных отношений в регионах России. Его принятию предшествовала длительная проработка проблемы в главном финансовом управлении администрации области, примерно полгода совместной работы представителей областной администрации и органов местного самоуправления и напряженные согласительные процедуры перед принятием законопроекта Законодательным собранием области. Теперь, начиная с 2002 года, в Иркутской области начнет реализовываться новая концепция межбюджетных отношений, нацеленная на разграничение полномочий в налоговой и бюджетной сфере между областью и муниципальными образованиями, формирование объективных, прозрачных и экономически эффективных методов предоставления финансовой помощи, повышение ответственности и области, и муниципальных образований в межбюджетных отношениях, стимулирование проведения институциональных реформ. Все эти задачи полностью соответствуют направлениям развития межбюджетных отношений, заложенных в принятой Правительством России Программе развития бюджетного федерализма в России до 2005 года.

В ходе подготовки и рассмотрения законопроекта не раз вставал вопрос: с какой стороны необходимо подходить к изменению механизма межбюджетных отношений? Имелось две альтернативы, которые условно можно назвать “методологической” и “институциональной”. В основе первой, предложенной рядом муниципалитетов, лежало в принципе верное убеждение, что в основе проблем межбюджетных отношений лежат такие факторы, как отсутствие разграничения расходных полномочий между областью и муниципалитетами, и как следствие, возможности объективного расчета потребностей местных бюджетов в финансировании (например, в рамках “социальных нормативов” или минимальных государственных социальных стандартов). А потому введение новой модели межбюджетных отношений возможно лишь при условии предварительной методологической проработки всех указанных вопросов. Конечно, такая постановка вопроса далеко не бесспорна. В первую очередь, соответствующие вопросы все еще не урегулированы федеральным законодательством, но основная проблема состоит даже не в этом.

Межбюджетные отношения – это не столько методология расчетов нормативов отчислений или объемов финансовой помощи (хотя это очень важно), сколько институциональный механизм взаимодействия различных уровней бюджетной системы. Большая часть межбюджетных проблем на региональном уровне - субъективизм при определении бюджетных параметров, отсутствие четких и ясных правил игры, нестабильность межбюджетных отношений, недостаточный уровень ответственности их участников – носит институциональный характер. Именно это, а не столько методологические недостатки, предопределяет отсутствие заинтересованности уровней управления в самостоятельном совершенствовании управления финансами и стремление решать собственные проблемы за счет других уровней бюджетов. Поэтому реализация “методологической” альтернативы, сама по себе непростая, осложнилась бы еще более в результате сохранения на этом этапе “старой” институциональной модели межбюджетных отношений.

Альтернативой была попытка сконцентрироваться в первую очередь на решении институциональных проблем межбюджетных отношений путем правового регулирования той их части, которая находится в компетенции региона. Это в частности, требовало применения упрощенной, но более независимой от результатов деятельности муниципалитетов методологии прогноза их бюджетных параметров. Несмотря на имеющиеся недостатки данного подхода – риск неучета каких-либо особенностей муниципального образования и наличие “пострадавших” муниципальных образований (прежде всего тех, бюджетная обеспеченность которых систематически завышалась по субъективным причинам), он обладает и существенными достоинствами, главное из которых – создание новых институциональных механизмов межбюджетных отношений. В их рамках и происходит дальнейшее развитие межбюджетных отношений, в том числе и их методологии. Попытка реализовать эту альтернативу воплощена в законе “О межбюджетных отношениях в Иркутской области”. Каковы же наиболее важные положения этого закона?

Если отложить в сторону общие положения и нормы, вытекающие из федерального законодательства, закон содержит несколько качественно новых норм, и все они носят институциональный характер. Одна из них - закрепление доходов на постоянной основе (не менее трех лет), что носит стимулирующий характер. При этом часть закрепленных доходов передается в целях финансового выравнивания муниципальных образований в зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности (в качестве так называемых трансфертозамещающих нормативов отчислений). В качестве базы выравнивания взят объективный показатель - средний уровень закрепленных федеральным законодательством доходов муниципальных образований.

Вторая норма – создание единой методики распределения трансфертов из фонда финансовой поддержки муниципальных образований на основе сочетания принципов финансового выравнивания и стимулирования, взаимосвязанной с финансовым выравниванием с помощью закрепленных доходов и построенной на объективных показателях, характеризующих относительный уровень расходов муниципальных образований. Кстати, в ходе обсуждения законопроекта депутатами и муниципальными образованиями было выдвинуто и воплощено в законе предложение о включении имевшейся упрощенной методики распределения трансфертов в закон, что еще более усилило институциональный эффект этой нормы, сведя к минимуму элемент субъективизма при расчете трансфертов. Таким образом, основные идеи законопроекта начинают восприниматься и законодателями, и муниципальными образованиями. А это позволяет утверждать о правильном выборе подхода к совершенствованию межбюджетных отношений и надеяться на минимум конфликтов при дальнейшем их совершенствовании.

Наконец, в законе удалось заложить правовую основу для повышения степени финансового контроля за исполнением бюджетов муниципальных образований, получающих финансовую помощь. Это касается прежде всего возможностей кассового обслуживания исполнения местных бюджетов областным казначейством, контроля за имеющими место нарушениями бюджетного законодательства. Это позволит повысить прозрачность финансовых потоков и эффективность использования бюджетных средств.

Наряду с решением практических задач, вытекающих из новой концепции межбюджетных отношений (формирование областного бюджета 2002 года), остро стоит вопрос о дальнейшем их совершенствовании. На этом пути необходимо решить ряд достаточно сложных задач как краткосрочного, так и стратегического плана.

На первый взгляд может показаться, что лейтмотивом межбюджетных отношений является создание эффективного механизма распределения финансовых ресурсов. Это не совсем так. Межбюджетные отношения должны являться инструментом активной государственной политики практически во всех областях взаимодействия регионов и муниципалитетов, и к этому необходимо стремиться уже в краткосрочной перспективе. Например, регион может оказывать содействие муниципальным образованиям в решении задач институционального плана, например, реструктуризации бюджетной сети, введении единого социального пособия, создания систем градостроительного кадастра и правового зонирования, казначейского исполнения бюджета. Поэтому в ближайшее время необходима отработка подобных механизмов финансовой помощи муниципальным образованиям, а в среднесрочной перспективе – их применение.

Ближайшей задачей межбюджетной реформы является упорядочение и перевод на единую методологию всех остальных видов финансовой помощи муниципалитетам. Их суммарный объем в 2002 году превысит объем трансфертов из ФФПМО примерно в полтора раза, а количество видов финансовой помощи превысит 20. Целесообразно по примеру федеральных органов власти реорганизовать финансовую помощь в ряд крупных блоков (фондов в разделе “Финансовая помощь бюджетам других уровней) в зависимости от ее характера и применяемой методологии предоставления. Эти блоки могут быть организованы следующим образом.

Фонд компенсаций (ФК), помимо средств, поступающих из аналогичного фонда в федеральном бюджете, включает все субвенции на реализацию федеральных законов, не переданных на федеральное финансирование, например, закона о ветеранах и пособий на опекаемых детей, а также носящие компенсационный характер ассигнования на реализацию отдельных государственных полномочий. Эти средства предоставляются исключительно в форме субвенций, а их распределение основывается либо на прямом счете расходов, либо на основе подушевого норматива финансирования, определенного исходя из общего объема выделенных на реализацию данного вида расхода средств.

Фонд развития муниципальных образований (ФРМО) включает средства инвестиционного характера, направляемые в муниципальные образования области. Источником этих средств являются федеральные и областные целевые и инвестиционные программы, а также территориальный дорожный фонд области. Распределение этих средств может проводиться как по принципу выравнивания уровня социально-экономического развития муниципалитетов, так и на конкурсной основе (это особенно касается региональных целевых программ). В целях привлечения дополнительных ресурсов для решения обозначенных в программах целей и повышения ответственности муниципалитетов за их исполнение необходимо стремиться к обязательному софинансированию расходов из муниципальных бюджетов.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) включает средства, предназначенные для стимулирования институциональных реформ в муниципальных образованиях области. Эти средства выделяются исключительно в форме субсидий либо на конкурсной основе, либо с определяемым законом уровнем возмещения расходов муниципального образования. При этом условием предоставления средств является соблюдение условий, установленных законом области, а также условий конкурса (например, достижение основных целей реформы).

При решении проблемы распределения целевой финансовой помощи неизбежно встает вопрос о том, а какие, собственно, виды финансовой помощи должны предоставляться. Решение этой проблемы связано с другим направлением совершенствования межбюджетных отношений - проведением разграничения полномочий по осуществлению расходов .

Разграничение расходов, как и закрепление доходов – институциональная мера. Она позволит определить и повысить ответственность области и муниципальных образований за соблюдение каждого вида расходных обязательств, сделать более ответственным их принятие. Однако в силу того, что такое же разграничение на уровне “федерация-регионы” еще не проведено, возможности разграничения полномочий являются ограниченными. Тем не менее, представляется необходимым начать инвентаризацию разграничения полномочий по осуществлению расходов, в первую очередь на предмет выявления региональных мандатов (законов и подзаконных актов), не обеспеченных источниками финансирования. Такие региональные законодательные акты подлежат либо отмене в части установления необеспеченных расходных обязательств, либо финансированию за счет средств, предусмотренных по разделу “Финансовая помощь бюджетам других уровней”. Что касается подзаконных актов, регулирующих разграничение расходных полномочий, то они в конечном итоге подлежат обязательной отмене, а на их принятие должен быть наложен законодательный запрет.

Проведение разграничения полномочий по осуществлению расходов позволит решить ряд принципиальных вопросов, к решению которых закон “О межбюджетных отношениях…” сделал только первоначальное приближение. Какова должна быть пропорция распределения финансовых ресурсов между региональным и местными бюджетами? Какие из предметов ведения муниципальных образований должны финансироваться за счет их собственных доходов и трансфертов из ФФПМО, а какие – за счет целевой финансовой помощи из областного бюджета? Каким образом должны финансироваться такие важные виды расходов, как сезонный завоз, обязательное медицинское страхование неработающего населения?

Важное направление совершенствования межбюджетных отношений – дальнейшее развитие методологии распределения трансфертов ФФПМО с целью учета всех важных особенностей муниципальных образований, с одной стороны, и повышения степени независимости расчетов от результатов деятельности муниципальных образований, с другой. Для этого необходимо повысить степень нормативности расчетов основных показателей – закрепленных доходов муниципального образования и индекса бюджетных расходов.

В первом случае, необходимо создание методики оценки налогового потенциала муниципального образования, основанной на объективных статистических показателях муниципальной экономики. В связи с тем, что копирование федеральной методики расчета наталкивается на проблему отсутствия необходимых данных, представляется, что наиболее перспективным подходом является метод репрезентативной налоговой системы, предполагающий оценку налогового потенциала с помощью регрессии налоговых поступлений по перечню налоговых баз наиболее крупных налогов. Этот подход, тем не менее, требует критического осмысления и анализа методологии, используемой органами государственной статистики.

Для повышения точности и полноты индекса бюджетных расходов необходимо введение в его расчет элементов нормативного расчета расходов, что позволит более точно учесть особенности функциональной структуры расходов бюджетов каждого муниципального образования. Тем не менее, нормативный подход должен в значительной степени отличаться от ранее существовавшего, основанного на учете сложившейся в муниципальном образовании бюджетной сети. В его основе должны лежать подушевые нормативы финансирования на одного потребителя бюджетных услуг, число потребителей бюджетных услуг и коэффициенты их удорожания в зависимости от объективных факторов, характерных для данного муниципального образования.

Наконец, важной практической задачей является создание системы мониторинга и контроля за финансовой деятельностью муниципальных образований. И здесь в свою очередь можно выделить несколько направлений.

В 2001 году в качестве эксперимента главным финансовым управлением администрации Иркутской области осуществлялось кассовое обслуживание средств, переданных ряду муниципальных образований в виде бюджетных ссуд. В результате удалось исключить возможность нецелевого использования средств, их перечисления органами местного самоуправления при отсутствии подтверждающих документов, нарушения договорной дисциплины. Начиная с 2002 года, кассовое обслуживание целевых средств, передаваемых в местные бюджеты, может и должно осуществляться повсеместно. Реализация данной задачи означает поэтапное создание системы отделений областного казначейства на территории области.

На отделения казначейства, кроме обслуживания целевых средств, могут быть возложены функции казначейского исполнения смет областных учреждений, находящихся в отдельных городах и районах области, а также полное кассовое обслуживание местных бюджетов высокодотационных территорий (не менее 15 из 37 городов и районов). Реализация данной задачи позволит перевести областной бюджет на полное казначейское исполнение, увеличить долю средств консолидированного бюджета области, расходование которых осуществляется по казначейскому методу, с нынешних 35-40% до 85-90%, создать возможность ежедневного мониторинга за движением финансовых ресурсов консолидированного бюджета области, расширить доступ к информации об исполнении местных бюджетов, сократить потребности в последующем контроле.

Серьезной проблемой являются состояние законности на муниципальном уровне в области налогообложения, бюджетного устройства и бюджетного процесса (только за 9 месяцев 2001 года, число незаконных актов местного самоуправления, по данным Прокуратуры Иркутской области, составило почти 700, и ситуация не имеет тенденции к улучшению). Незаконные решения органов местного самоуправления нарушают компетенцию области в сфере налогового и бюджетного регулирования, ведут к ухудшению финансового положения местных бюджетов и, как следствие, к дополнительной нагрузке на бюджетную систему области. Это диктует необходимость введения мониторинга решений органов местного самоуправления по налоговым и бюджетным вопросам, применения судебных и финансовых санкций к нарушителям финансового законодательства.

В среднесрочной перспективе необходимо создание методологии временного управления местным бюджетом. Возможность введения временного управления также призвана стимулировать местное самоуправление эффективно распоряжаться собственными финансовыми ресурсами. Однако использование подобного инструмента в результате реализации новой концепции межбюджетных отношений должно стать скорее исключением, чем правилом. Ведь конечной целью перестройки межбюджетных отношений является заинтересованность органов местного самоуправления в проведении ответственной финансовой политики.