Характеристика политики управления государственным долгом иркутской области

Липницкая Ольга Николаевна

Роль политики управления государственным долгом, как неотъемлемой части управления государственными финансами на федеральном и на региональном уровнях, осознана недавно. Переход России к рыночной экономике определил необходимость более пристального внимания к накопленным долгам и поиска новых подходов к долговой политике, как к средству привлечения дополнительных ресурсов и решения стратегических задач. Повышение самостоятельности субъектов Российской Федерации определило формирование такого подхода к государственным финансам, при котором региональные органы власти самостоятельно распоряжаются имеющимися и привлекают новые ресурсы, а не полагаются на вышестоящий бюджет, как источник денежных средств. Такой подход стал предпосылкой формирования системы управления государственным долгом, способствующей привлечению дополнительных ресурсов в бюджет Иркутской области и инвестированию их в экономику региона. Целью данной статьи является анализ работы сложившейся системы управления государственным долгом Иркутской области.

Система управления государственным долгом представляет собой мероприятия по регулированию и планированию объема и структуры государственного долга, что представляет собой важную часть процесса планирования и исполнения бюджета. В последние годы из-за угрозы долгового кризиса государства стали более серьезно относиться к проблеме управления государственным долгом (табл.1). В частности, стали приниматься решения о создании независимых или частично независимых органов власти, ответственных за проведение политики управления долговыми обязательствами государства. В 90-е гг. прошлого века во многих странах были предприняты решительные меры по стабилизации динамики долга и достижению целевых ориентиров соотношения долга и ВВП. (4)

Таблица 1

Особенности политики управления долгом в различных странах

 
В развитых странах соотношение долга к ВВП выше, чем в развивающихся; Россия по данному показателю занимает промежуточное положение (табл.2). Приоритетным направлением долговой политики является ориентация на внутренние заимствования, поскольку это позволяет стране меньше зависеть от внешних кредиторов: доля внутренних займов в общей сумме государственного долга в Великобритании составляет 97%, во Франции - 96%, в Италии - 90%, в Японии - 87%. У нас же этот показатель составляет всего 27,8%.(8) 

Таблица 2

Объем долга ряда стран в 2000 году

Источник: Bank for International Settlements (BIS)
Справочно: Долг/ВВП для России на начало 2001г. = 63,5%

Цели привлечения заемных средств в России и развитых странах отличаются. В развитых странах большая часть заимствований состоит из целевых займов, направленных для финансирования инвестиционных и социальных проектов. В России субфедеральные и муниципальные органы власти привлекают средства в первую очередь для финансирования текущих расходов. На данном этапе субъекты Российской Федерации среди приоритетных направлений определяют увеличение облигационных заимствований в целях финансирования капитальных расходов и инвестиционных проектов. 

Принятие Бюджетного Кодекса определило основные понятия политики управления государственным долгом, что положило начало построению системы управления государственным долгом в субъектах Российской Федерации. Не исключением была и Иркутская область, в которой было начато ведение Долговой книги Иркутской области (Постановление Губернатора Иркутской области от 04.07.2000г. № 269-п "Об утверждении Положения о порядке ведения Долговой книги Иркутской области") и реестра задолженности государственных унитарных предприятий. Стали законодательно утверждаться параметры государственного долга, такие как предельный объем областного государственного долга, предельный объем обязательств по областным государственным гарантиям, предельный объем расходов на обслуживание государственного долга. Каждый год утверждается программа государственных внутренних заимствований. 
Отсутствие практики управления долгом на уровне субъектов Российской Федерации определило необходимость самостоятельной выработки политики управления долгом Иркутской области.

Политика управления долгом на уровне субъекта Федерации является одним из ключевых показателей эффективности управления государственными финансами, поскольку она характеризует субъект как заемщика, прямым образом влияя на его инвестиционную привлекательность. Именно поэтому политика управления государственным долгом Иркутской области строится по принципу обеспечения принятых на себя обязательств. 

Анализ государственного долга области свидетельствует о стабильной политике управления долгом и о снижении долговой нагрузки (табл. 3). Долговая нагрузка, уровень государственного долга области в процентах от общего объема доходов областного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета, постепенно снижается и не превышает 50%. В то время, как предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (ст. 107 БК). Считается, что для стран с переходной экономикой объем заимствований не должен превышать 3% от ВВП. Объем государственного долга Иркутской области в процентах в ВРП снижается и по состоянию на 01.01.2002 г. составил 1,9%. Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации не может превышать 15% объемов расходов бюджета соответствующего уровня (ст. 111 БК). В Иркутской области данный показатель значительно ниже, 0,1% по состоянию на 01.01.2002 г. 

Таблица 3

Основные показатели государственного долга Иркутской области

Государственный долг области носит нерыночный характер: большую часть задолженности составляют бюджетные ссуды и кредиты от бюджетов других уровней (43,35%) и договоры о предоставлении государственных гарантий (30,92%) (01.07.2002). При этом 18,78% от общего объема договоров о предоставлении гарантий составляет задолженность, включенная в структуру государственного долга по требованию Минфина России. Данные поручительства администрации по решению арбитражного суда не являются государственным долгом, поскольку в соответствии с п.4 ст. 367 ГК РФ действие поручительства и сроки предъявления требований к поручителю истекли. 

Иркутская область имеет положительный опыт проведения облигационных заимствований. Первый облигационный займ Иркутская область разместила в 1996 г., объем размещения по номинальной стоимости составил 141,2 млрд. руб. Также проводилось размещение облигаций в 1997 г. (393,9 млрд. руб. по номиналу) и в 1998 г. (237,5 млн. руб. по номиналу). Просроченная задолженность по ОДО в размере 110,8 млн. руб., возникшая в результате финансового кризиса 1998 г., была полностью ликвидирована в апреле 1999 г. Иркутская область является одним из трех субъектов Российской Федерации, которые полностью рассчитались с инвесторами по выпущенным облигациям. Размещаемые в 1999 г. заимствования погашались вовремя (145,5 млн. руб. по номиналу). Опыт проведения облигационных заимствований и созданная инфраструктура создают основу для дальнейшего расширения роли облигационных заимствований в системе управления государственным долгом. Увеличение рыночных форм заимствований повысит маневренность и гибкость в управлении государственным долгом области.

В 2002 г. запланирован выпуск облигационного займа в размере 160 млн. руб. для покрытия временного кассового разрыва и на финансирование капитальных расходов областного бюджета. По состоянию на 10.11.2002 г. Иркутская область осуществила размещение трех выпусков государственных бескупонных облигаций Иркутской области (ОДО) на Московской фондовой бирже, в результате чего в бюджет области были привлечены средства в размере 95,6 млн. рублей. В ноябре 2002 г. будет произведено размещение первого выпуска облигаций Иркутской области с постоянным купонным доходом на Московской межбанковской валютной бирже. Данное мероприятие будет способствовать привлечению новых инвесторов и увеличению объемов привлеченных средств. 
Планируется дальнейшее увеличение объемов выпуска и сроков погашения облигационных займов Иркутской области, чему будет способствовать отлаженная инфраструктура обслуживания государственного долга области. Привлеченные средства будут направляться частично на покрытие временных кассовых разрывов и, в большей степени, на финансирование капитальных расходов областного бюджета и инвестиционных проектов, включенных в адресную инвестиционную программу.

Опыт управления государственным долгом показал необходимость поэтапного решения нескольких задач. На первом этапе необходимо решить задачу увеличения облигационных заимствований в структуре государственного долга и задачу дальнейшего развития аналитических систем оценки и управления долгом: системы анализа и оценки рисков, системы средне- и долгосрочного прогнозирования параметров государственного долга, системы мониторинга финансового состояния получателей бюджетных кредитов, ссуд и гарантий. На втором этапе - задачу создания механизма инвестирования привлеченных ресурсов. В целях решения данной задачи разрабатывается порядок компенсации части процентов по кредитам коммерческих банков, механизм мониторинга финансового состояния получателей бюджетных кредитов и гарантий и механизм анализа целевого использования выданных ресурсов. 
В заключение можно отметить, что использование привлеченных средств на финансирование капитальных расходов областного бюджета и инвестиционных проектов будет способствовать повышению эффективность использования заемных ресурсов.

Механизм заемно - инвестиционной системы приведет к повышению доходной части бюджета, улучшению социально - экономической ситуации и инвестиционного потенциала области. 

Литература:

1. Аракелян А. И и др. Региональные и муниципальные заимствования///Рынок ценных бумаг.-2001.- №5 (188)
2. Безсметрная Е. Облигационные займы США и Европы: что ближе России?.//Рынок ценных бумаг-2000.-№24
3. Бондарь Т. Выбор структуры и объема регионального долга: политические и экономические аспекты// Рынок ценных бумаг.-2000.- №22
4. 4. Вавилов А. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления./ Институт Финансовых исследований -М.: Городец, 2001. - 302с.
5. http://wbln0018.worldbank.org/UrbanCalendar/urban.nsf/
   7d0bb9fdd2c3e99f8525672900732a9d/
   d6dab535e185a65d852568260052f7f4/$FILE/final.ppt (20 Февраля 2002)
6. www.iet.ru (16 Января 2002)
7. Петерсон Д. Субфедеральные долги, процесс заимствования и кредитный рейтинг// Правительственная финансовая группа, Институт Всемирного Банка: Межправительственные фискальные отношения и региональные программы финансового менеджмента.- 1999.- //www.wbi.com 
8. Прохоров В. Субфедеральные и муниципальные облигационные займы. // Экономика и Жизнь-Сибирь.- 2000.- июнь № 11-12 (125-126) .
9. Управление долгом в 98 году. Управление долгом на субфедеральном уровне в России// www.lib.promedia.minsk.by