Регулирование межбюджетных отношений
на внутрирегиональном уровне в свете проблемы
фискальных стимулов
Карташов Станислав Валерьевич
Становление в Российской Федерации полноценной децентрализованной бюджетной системы на современном этапе невозможно без создания качественно новой системы регулирования финансовых взаимоотношений между бюджетами различных уровней. Особенно остро данная проблема стоит во взаимоотношениях государства и местного самоуправления. Финансовая автономия местных бюджетов является необходимым условием обеспечения независимости местного самоуправления (4). Несмотря на формальное закрепление, в действующем законодательстве, финансовой автономии местного самоуправления, перегруженность местных бюджетов необеспеченными расходными обязательствами, в том числе вышестоящих уровней власти, происходящее сокращение их реальной доходной базы и фискальных полномочий, политика федеральных и региональных органов власти, зачастую ориентированных на решение собственных проблем за счет местного самоуправления, приводят к фактической ее ликвидации.
Сложность разрешения данной проблемы в том, что наиболее "очевидные" способы обеспечить финансовую автономию - определить закрытый перечень расходных обязательств местных бюджетов или расширить их доходную базу (см., например, 10) -фактически являются полумерой. Они предполагают, что для решения проблем необходимо только сбалансировать ресурсы и обязательства местного самоуправления, подобно тому, как в системе централизованного управления общественными финансами дефицит местного бюджета автоматически покрывался "сверху". Этого недостаточно для обеспечения сбалансированности местного бюджета в долгосрочном плане, так как необходимо создание стимулов для эффективной реализации местным самоуправлением возложенных на него полномочий. Их создание требует качественно иного подхода к регулированию финансовых взаимоотношений региональных и местных бюджетов.
В теории бюджетного федерализма проблема "недостаточной" мотивации местного самоуправления известна как проблема "фискальных стимулов". Финансовые взаимоотношения регионов и муниципалитетов формируются в специфической институциональной среде. Исследователи (3, 5, 8, 11, 12) отмечают чрезмерную централизацию российской бюджетной системы, распространенные в ней неформальные методы управления, мягкие бюджетные ограничения нижестоящих органов управления. Данные особенности приводят к тому, что оптимальные, с точки зрения муниципалитета, фискальные решения не предполагают максимально эффективное управление доходами и расходами местного бюджета либо наносят ущерб другим бюджетам. В эту схему укладывается множество возникающих ситуаций в современной российской практике межбюджетных отношений.
Таким образом, разрабатываемые на федеральном и региональном уровне инструменты регулирования межбюджетных отношений государства и местного самоуправления должны рассматриваться не только как механизмы распределения финансовых ресурсов, но и как средство формирования институциональной среды, способствующей оптимальному экономическому поведению муниципалитетов ("фискальных стимулов").
Для разработки соответствующих решений необходимо использовать применяемые в экономической теории понятия внешних фискальных эффектов и субсидиарности. Внешние фискальные эффекты отражают экономическое влияние налоговых и бюджетных решений муниципалитета на финансовое положение других субъектов публичной власти, их характер определяет усиление или ослабление фискальных стимулов. Например, муниципалитеты недостаточно заинтересованы финансировать расходы на образование (особенно среднее профессиональное и высшее), так как вследствие миграции рабочей силы экономический эффект от них легко "уходит" за пределы их территории. Принцип субсидиарности означает, что расходы вышестоящих бюджетов рассматриваются как дополнение к расходам нижестоящих: местные власти, способны наиболее эффективно распорядиться ресурсами, так как наиболее полно осведомлены о потребностях проживающего на соответствующих территориях населения.
Оптимальная степень децентрализации бюджетной системы определяется соотношением эффектов субсидиарности и внешних фискальных эффектов, присущих полномочиям по осуществлению расходов и источникам государственных доходов.
Рассмотрим применение данного подхода к формированию основных элементов межбюджетных отношений между регионами и муниципалитетами.
Разграничение расходных полномочий
Эффект субсидиарности "работает" в пользу децентрализации расходов бюджетной системы, его значимость возрастает с увеличением различий в требованиях к предоставлению бюджетных услуг между различными муниципальными образованиями. На региональном уровне происходит усреднение требований к предоставлению бюджетных услуг. При прочих равных условиях это ослабляет связь между решениями муниципальных властей и качеством предоставления бюджетных услуг. Этот эффект является настолько значимым, что способствует структуризации региональных расходных полномочий и передаче функций управления ими на муниципальный уровень при сохранении уровня финансирования за регионом.
Фискальной децентрализации также способствует преобладающая в субъектах Российской Федерации территориальная структура местного самоуправления, в рамках которой производство базовых общественных услуг в значительной мере связано с муниципальным уровнем. Это порождает противоречия с точки зрения формирования фискальных стимулов: с одной стороны, государству необходимо регулировать эти отрасли с целью обеспечения качества бюджетных услуг и минимально гарантированного на всей его территории объема, с другой - государственное вмешательство в управление социальной сферой ослабляет фискальные стимулы органов местного самоуправления. Данное обстоятельство, по-видимому, одна из причин того, что споры по поводу необходимости увеличения числа уровней бюджетной системы и огосударствления социальной сферы не утихают до сих пор. По-видимому, снятие ответственности с местного самоуправления за социальную сферу действительно позволит повысить уровень фискальных стимулов местного самоуправления. Однако, реализация данного подхода сопряжена с масштабными изменениями правового положения местного самоуправления практически во всех сферах его деятельности, что крайне сложно с практической точки зрения.
Стремление государства к чрезмерному регулированию общественного сектора проявляется и вследствие внешних фискальных эффектов. По мере роста уровня социально-экономического развития, мобильности трудовых ресурсов и капитала (особенно в пределах регионов) внешние эффекты проявляются во все большей мере. Так, значительная часть социальных расходов местных бюджетов подвержена проблеме "безбилетника" - проявлению внешних фискальных эффектов за пределами территории муниципалитета. В настоящее время внешние эффекты значимо проявляют себя не только в таких отраслях, как образование или общественная инфраструктура, но и в более "локализованных" здравоохранении и социальном обеспечении.
Традиционные способы решения таких проблем - интернализация внешних эффектов путем перемещения расходных полномочий на более высокий уровень или предоставления местным бюджетам субсидий на оказание базовых общественных услуг. С точки зрения фискальных стимулов второй механизм неоднозначен: потенциал его применения ограничен пределами, при превышении которых самостоятельность муниципалитетов в осуществлении расходов может серьезно ограничиваться. Кроме того, их использование со стороны вышестоящего бюджета часто имеет целью именно форсирование осуществления определенных расходов, особенно тех, которые муниципалитеты не стали бы осуществлять (или не осуществляли) самостоятельно.
Закрепление доходов за местными бюджетами
Основная проблема закрепления доходов за местными бюджетами сводится к тому, что современная налоговая система России почти не содержит налогов, которые могли бы стать эффективными источниками доходов местных бюджетов. Это происходит по причине того, что налоговая база большинства налогов нестабильна, способна перемещаться в пределах страны и за ее рубеж, или имеет рентный характер. В результате ослабляется корреляция между доходами местных бюджетов и фискальными усилиями местных властей, возникает возможность недобросовестной налоговой конкуренции. С целью ее избежания вышестоящие органы власти вынуждены ограничивать налоговую компетенцию муниципальных властей (например, через формирование местных бюджетов преимущественно за счет отчислений от регулирующих налогов федерального и регионального уровня).
Хотя перечень преимущественно местных налогов очевиден (это налоги на имущество и недвижимость, на малый бизнес, частично - доходы физических лиц), для усиления фискальных стимулов необходимо внесение изменений в федеральное законодательство. Необходимо снизить мобильность таких по сути "местных" налогов, как налогов на малый бизнес (в настоящее время налогообложение предпринимателей проводится по месту жительства, а не по месту осуществления деятельности), ввести налог на недвижимость (в настоящее время налоги на имущество "привязаны" к основным фондам крупных предприятий и приобретают рентные признаки). Возможно и осуществление конверсии части налога на доходы физических лиц в местный налог на доходы физических лиц, в том числе с прогрессивной налоговой ставкой. Вполне вероятно, что передача в местные бюджеты налогов, более "сфокусированных" на налоговые усилия муниципальных властей, сопряжена с дальнейшей централизацией налогов на региональный уровень.
Предоставление финансовой помощи
В выступлениях многочисленных экспертов и практиков по проблемам местных финансов отмечается факт постепенного нарастания доли финансовой помощи в структуре доходов местных бюджетов, усиления финансовой зависимости местного самоуправления от региональных властей и как результат снижению их заинтересованности в результатах работы. С теоретических позиций, негативное влияние финансовой помощи не проявляется априори. В таких случаях, как софинансирование базовых общественных услуг или фискальное выравнивание, ее использование не имеет разумных альтернатив.
Для оценки финансовой помощи как фактора формирования фискальных стимулов необходимо учитывать влияние механизма предоставления финансовой помощи на бюджетные ограничения регионов и муниципалитетов, определяемое тем, насколько данный механизм независим от фискального выбора органов местного самоуправления.
В децентрализованной бюджетной системе наличие мягких бюджетных ограничений приводит к тому, что перераспределение финансовых ресурсов от других уровней управления является предпочтительным вариантом фискального выбора и для региональных, и для местных властей. Если первые используют для этого доминирующее положение, то вторые могут сознательно принимать неоптимальные финансовые решения в целях получения дополнительной финансовой помощи.
Даже если фискальный выбор в этом случае не приводит к реальному перераспределению средств, межбюджетные отношения приобретают неформальный характер. Если же один из уровней управления доминирует политически, то сокращение фискальных стимулов проявляется наиболее ярко в виде эффекта вытеснения финансовой помощью собственных доходов(13).
При этом снижения собственных доходов может и не происходить: они переходят в другие формы - в доходы внебюджетных фондов или от внебюджетной деятельности, доходы муниципальных унитарных предприятий, которые менее подвержены финансовому контролю вышестоящих властей. В среднесрочной и долгосрочной перспективе эффект вытеснения может иметь серьезные институциональные последствия - ухудшение экономического климата, снижение эффективности функционирования общественного сектора, ослабление институтов гражданского общества, усиление коррупции и т.п.
Однако в целом верно и то, что мягкие бюджетные ограничения чаще всего возникают именно в централизованных бюджетных системах (12). В этом случае относительная значимость фискального выбора муниципалитетов по сравнению с фискальным выбором региональных властей снижается, а фискальные стимулы - ослабляются. Однако характер связи между централизацией полномочий и средств бюджетной системы и объемом финансовой помощи далеко не однозначен. Он зависит от степени дифференциации уровня социально-экономического развития муниципалитетов и нарастания объемов финансовой помощи муниципалитетам, среди которой преобладают выравнивающие трансферты, вполне может свидетельствовать об углублении этой дифференциации. В этой связи чрезвычайно важно выработать такие механизмы предоставления финансовой помощи, которые не создавали бы отрицательных фискальных стимулов.
Один из подходов к предоставлению финансовой помощи заключается в том, что финансовая помощь, если она предназначена на осуществление местных функций, не должна иметь целевого назначения, т.е. муниципалитет должен обладать в отношении ее расходования теми же полномочиями, какими он обладает в отношении расходования собственных средств (4). Но не менее важно и то, чтобы финансовая помощь и собственные доходы не были полностью взаимозаменяемы. В условиях кризисного состояния системы государственных финансов и общественного сектора эти цели становятся противоречивыми.
Регионы России обязаны обеспечить соблюдение на территории страны достаточно адекватных общественным потребностям минимальных государственных социальных стандартов, но эти стандарты, даже при их введении, вряд ли будут адекватны имеющимся финансовым ресурсам. В таких условиях существует тенденция к замещению недостаточных собственных доходов нижестоящих бюджетов финансовой помощью, а это ослабляет фискальные стимулы местного самоуправления. К решению этой проблемы можно подходить разными способами, но все они проблематичны. Один из путей - понижение уровня минимальных стандартов (или отказ от них) и последующее распределение части финансовой помощи по принципу стимулирования - сопряжен с политическими сложностями и может способствовать нарастанию дифференциации в уровне социально-экономического развития, но при этом не будет эффективным в отношении слаборазвитых муниципалитетов. Другой - ужесточение условий предоставления финансовой помощи и ее структуризация - может привести к неэффективному распределению ограниченных ресурсов местных бюджетов и еще больше ослабит фискальные стимулы.
По-видимому, пока ресурсы и обязательства общественного сектора не сбалансированы в целом, регионам вряд ли удастся с помощью корректных механизмов формирования финансовой помощи достичь значительного укрепления фискальных стимулов муниципалитетов. Это, однако, нисколько не умаляет значимости формирования таких механизмов, так как они формируют институциональную среду взаимоотношений региональных и местных властей. И, конечно, не исключается то, что целевая финансовая помощь, носящая "точечный" характер, может способствовать формированию оптимального фискального выбора местных властей и достижению более быстрых результатов на приоритетных направлениях развития муниципальных образований.
Институциональная среда
Институциональная среда взаимоотношений региональных и местных властей включает совокупность норм и правил, регламентирующих поведение участников межбюджетных отношений. И здесь неоспоримую роль занимают превентивные нормы, определяющие границы допустимого поведения каждого из участников. Их цели, с точки зрения формирования фискальных стимулов, отличны от традиционно принимаемых в российской системе государственного управления. Превентивные нормы должны быть ориентированы в большей мере не на прямые запреты экономического поведения (обычно они вытесняют фискальный выбор в неформальную сферу), а на формирование самого фискального выбора.
Классический пример такой нормы - требование обязательной компенсации нижестоящим бюджетам финансовых последствий решений вышестоящих властей. Эта норма, не запрещая принятие подобных решений в принципе, создает для региональных властей издержки их принятия (жесткие бюджетные ограничения). К сожалению, в нынешнем российском законодательстве ее существование девальвировано отсутствием законодательно закрепленной процедуры применения и исполнения.
Региональное законодательство о межбюджетных отношениях должно уделять внимание не только правовой защите муниципалитетов (хотя именно к этому сводится большинство предложений по укреплению их финансовой автономии), но и правовой защите самих регионов. Если муниципалитеты оперируют в условиях мягких бюджетных ограничений, вероятность наступления бюджетного кризиса повышается, что увеличивает вероятность изъятия ресурсов из регионального бюджета на санацию неплатежеспособного муниципалитета. Однако и это, и аналогичные ему понятия даже не присутствуют в законодательстве, а прямое финансовое вмешательство в деятельность органов местного самоуправления запрещено законодательно. В результате объективно необходимое прямое финансовое вмешательство со стороны субъекта Российской Федерации приобретает косвенный характер и становится перманентным, что ведет к значительному ослаблению фискальных стимулов муниципалитетов.
Государственный финансовый контроль в отношении муниципальных образований, как и предоставление финансовой помощи, должен исходить из принципа минимизации государственного вмешательства в "обычных" (законодательно определенных) условиях функционирования муниципальных властей. Тем не менее, текущий мониторинг и контроль региона за исполнением местных бюджетов, особенно зависимых от финансовой помощи, необходим. Его цель - стимулировать повышение качества управления муниципальным бюджетом, а также диагностировать финансовое состояние местного бюджета с целью своевременного принятия превентивных мер.
Чтобы обеспечить прозрачность финансовых операций муниципалитета для региональных властей, необходимо значительное расширение области финансового контроля (она должна охватывать весь муниципальный сектор экономики) и совершенствование механизмов финансового контроля. Традиционный механизм финансового контроля - проверки - недостаточно эффективен вследствие узости предмета контроля и временного лага проверки, часто сравнимого с длительностью политического цикла в муниципальном образовании. Гораздо более перспективными мерами представляются кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов и мониторинг их ключевых показателей - доходов, кредиторской задолженности, дефицита и долга.
В противоположность мониторингу в "нормальных" условиях, действия региона в случае возникновения в муниципалитете финансового кризиса не должны быть "половинчатыми". Хотя основной инструмент избежания таких ситуаций - формирование ответственного фискального выбора муниципальных властей. Последний зависит, в том числе, от финансовых и политических издержек финансовой несостоятельности. Это говорит о том, что санация местного бюджета должна сделать такие издержки достаточно высокими. Например, в качестве финансовых санкций могут применяться возвратность и платность средств, передаваемых муниципалитету на этапе финансовой санации, а также возможность изъятия муниципальной собственности в погашение долгов, то в качестве политических издержек необходимо введение ограничений на право муниципалитета самостоятельно распоряжаться финансовыми ресурсами. Решение этого вопроса требует тщательной правовой проработки на федеральном, и на региональном уровне.
Выводы
Проблема недостаточных фискальных стимулов местного самоуправления не может быть сведена только к недостаточности финансовых ресурсов, находящихся в его распоряжении. Она обусловлена более глубинными факторами, среди которых - модель организации местного самоуправления, предопределяющая перегруженность решением разнообразных вопросов в общественном секторе; нечеткое разграничение расходных полномочий; недостатки налоговой системы страны в целом; неразвитость законодательной базы, регламентирующей взаимоотношения субъектов публичной власти; сохраняющиеся традиции управления общественными финансами.
При формировании государственного и бюджетного устройства России в течение 1990-х гг. проблема фискальных стимулов не получила должного внимания, вследствие чего, пытаясь кардинально повысить заинтересованность муниципалитетов в эффективном бюджетном управлении, регионы сталкиваются с серьезными ограничениями правового характера. Об этом свидетельствует и анализ федеральных нормативных актов по вопросам реформы межбюджетных отношений (6,9).
Необходим коренной пересмотр вектора финансовой политики федерального и регионального уровней в сфере межбюджетных отношений с местным самоуправлением. Вместо введения новых ограничений и запретов на фискальное поведение нижестоящих органов управления, только обостряющих проблему фискальных стимулов, необходимо сконцентрироваться на выявлении, устранении структурных и институциональных проблем общественного сектора и системы общественных финансов, предопределяющих недостаточную мотивацию субъектов публичной власти к эффективному управлению общественными финансами. А также учитывать проблему фискальных стимулов при разработке всех значимых налоговых и бюджетных решений.
Литература:
Бюджетная система России: Учебник для вузов. - Под ред. Г.Б.Поляка. - М.:ЮНИТИ - ДАНА, 2000. - 550 с.
Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие. - М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1999. - 453 с.
Грефф К. Как создать оптимальные региональные финансовые системы в России. - М.: РЕЦЭП, 2001. - 15 c.
Европейская Хартия местного самоуправления. - Страсбург, 15 октября 1985 г.
Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. - 2000.- №12- С.15-17.
О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах / Пост. Прав. РФ от 30 июля 1998 г. №862. // Собр. законодательства Российской Федерации, 1998 г.- №32.- ст. 3905
Лексин В.Н., Швецов, А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. - 3-е изд. - М.: УРСС, 2000.
Любимцев Ю. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений. // Экономист.-2000.- №6.- С.16-33.
О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Пост. Прав. Российской Федерации от 15.08.2001 г. № 584.// Собр. Законодательства Российской Федерации.- 2001- №34- Ст. 3503.
Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления./Стенограмма парламентских слушаний. - М.: Государственная Дума Российской Федерации,.2000, 16 нояб.
Синельников С., Кадочников П., Трунин И., Шкребела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведения региональных властей.- М.: ИЭПП, 2001. - 93 с.
Совершенствование межбюджетных отношений в России: Сб. науч. тр..- М.: Институт экономики переходного периода, 2000 - 407 с.
Zhuravskaya Е.V. Incentives to provide local public goods: fiscal federalism, Russian style. Journal of Public Economics 76 (2000) 337-368